Remissvar 1

YTTRANDE

2017-06-06                                             

 

Utbildningsdepartementet

103 33 Stockholm

Betänkandet SOU 2017:35 Samling för skolan - Nationell strategi för kunskap och likvärdighet (dnr U2017/1967/S) Avsnitt 8.2 Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering, tillhörande förordningstext och bilagor samt konsekvensanalysen.

 

Innehåll

1. Sammanfattning................................................................................................................ 2
2. Avsnitt 8.2 Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering............................................... 3
3. Öka kompensationen för socioekonomisks betingade skillnader.............................. 3
4. Bidrag till enskilda huvudmän.................................................................................... 3
5. Vidga användningsområdet av resurstillskottet........................................................ 4
6. Utveckla index på skolnivå......................................................................................... 4
7. Ta ett helhetsgrepp på resursstyrningen................................................................... 6
8. Anpassa regleringen av bidrag till fristående huvudmäns momskostnader............. 8
9. Investera för skolan som mötesplats......................................................................... 8
10. Resursfördelningsmodell för huvudmän, bilaga 5............................................................. 9
11. Utveckla presentationen av modellen....................................................................... 9

 

A.  Sammanfattning

Nätverket för likvärdig skola instämmer i att skolans finansiering bör förändras i syfte att skapa en skola med hög kvalitet för alla elever. Nätverket instämmer även i övriga förslag men anser att de behöver utvecklas för att ge bättre ekonomiska förutsättningar för en likvärdig skola.

 

Nätverket för likvärdig skola anser dock

att kompensationen ska vara högre för socioekonomiskt betingade skillnader i förutsättningar

att fristående huvudmannen för att ta del av bidraget inte får använda ordinarie bidrag från kommuner till annat än vad de avsetts för

att resursanvändningen ska vidgas till att även omfatta skolbibliotek

att index på skolnivå för vägledning av kommunernas resursfördelning ska utvecklas

att kommunerna utifrån sitt befolknings- och skolpliktsansvar för samtliga elever ska ges tydligare mandat att styra resurser i syfte att skapa en skola med hög kvalitet för alla elever i kommunen

att momskompensation i bidragen till fristående huvudmän ska sänkas till en nivå som inte överkompenserar dessa

att skolan tillförs temporärara statliga medel för att skolan ska kunna vara en mötesplats och likvärdig

att fördelningsmodellen behöver presenteras på ett korrekt och pedagogiskt sätt

att utredning om sektorsbidrag sker skyndsamt.

 

 

B.  Avsnitt 8.2 Ökat nationellt ansvar för skolans finansiering

1.    Öka kompensationen för socioekonomisks betingade skillnader

Vi instämmer i förslaget att införa ett bidrag till huvudmännen baserat på socioekonomiskt betingade förutsättningar.

Vi anser dock att kompensationen bör vara högre för socioekonomiskt betingade skillnader  i förutsättningar.

 

Vi menar att den kompensatoriska effekten av Skolkommissionens förslag är för svag. Utfallet för den kommun som får lägst bidrag blir 2 036 kronor per elev vilket således är det bidrag som samtliga kommuner som minst erhåller. Detta kan därför sägas utgöra ett generellt nivåhöjande bidrag till skolväsendet i kommunerna. Endast den resterande delen, 3 544 kronor per elev, bidrar till att kompensera för socioekonomiskt betingade skillnader på kommunnivå. Av det föreslagna bidraget har alltså 64 procent en kompensatorisk profil. I den mån de riktade statsbidrag som föreslås avskaffas, i praktiken har en kompensatorisk profil, minskar den omfördelande nettoeffekten av det föreslagna bidraget ytterligare. Nätverket för en likvärdig skola menar att staten bör säkerställa en mer kraftfull fördelning baserad på skillnader i socioekonomiskt betingade förutsättningar. Detta kan ske genom att statsbidraget blir väsentligt större än 6 miljarder kronor eller genom att den kompensatoriska fördelningsprincipen skärps, t.ex. att bidrag ej utgår till kommuner med lågt index, under en fastställd nivå, dvs kommuner med goda socioekonomiska förutsättningar. Man bör även överväga en progressiv fördelning för att nå större effekt.

 

2.    Bidrag till enskilda huvudmän

Vi instämmer i kommissionen förslag att statsbidraget ska vara villkorat i så måtto att huvudmännen måste förbinda sig att inte minska de egna bidragen till undervisning och elevhälsa.

Vi anser dock bidraget även bör villkoras med att fristående huvudman inte får använda ordinarie bidrag från kommuner till annat än vad de avsetts för.

 

Nätverket anser att det är orimligt att bidraget ska kunna utgå till enskild huvudman som använder ordinarie bidrag från elevers hemkommuner till annat ändamål än vad de är avsedda för, t.ex. genom att ta ut vinst ur verksamheten. Villkoret att huvudmannen inte får minska den egna insatsen för att erhålla bidraget är inte tillfyllest då det inte hindrar enskilda huvudmän som redan använder bidragen till andra ändamål att göra så även fortsättningsvis.

 

3.    Vidga användningsområdet av resurstillskottet

Vi instämmer i att resurserna ska kunna användas till både undervisning och elevhälsa.

Vi anser dock att resurstillskottet även ska kunna användas till skolbiblioteksverksamhet.

 

Detta eftersom biblioteksverksamhet i skolorna är av stor betydelse för elevers läsförmåga, läslust, skolarbete, bildning och demokrati.

 

4.    Utveckla index på skolnivå

Vi instämmer i att ett socioekonomiskt index på skolnivå ska utgöra vägledning för kommunernas resursfördelning till skolor.

Vi anser dock att detta index behöver utformas på ett delvis annat sätt. Modellen för vägledning av kommunernas resursfördelning ska

1. ge förstärkning de första skolåren i socioekonomiskt utsatta skolor
2. vara mer nyanserat än kommunindex, alternativt att kommunindex nyanseras
3. vara mer omfördelande
4. möjliggöra en separat beräkning av ersättning för nyanlända
5. följas upp av en nationell myndighet

 

I kommunens uppdrag som huvudman är ett socioekonomiskt index endast en av flera principer, om än den viktigaste, som bör vägleda tilldelning till skolor. Andra skillnader i skolornas förutsättningar, som lokalkostnader och möjligheter att fylla skolorna m.m. samt skolornas kunskapsresultat måste också beaktas vid huvudmannens resursfördelning för att uppnå en likvärdig skola. Att en skola ska ha resurser i förhållande till verkliga behov är avgörande för att alla skolor ska kunna hålla en hög kvalitet. Detta behöver förtydligas i skollagen.

• Förstärkning för de första skolåren i socioekonomiskt utsatta skolor

I betänkandet framhålls att mindre klasser, enligt tillgänglig forskning, är särskilt betydelsefullt de första skolåren och för de mest utsatta grupperna. Därför bör kommunindex kompletteras med index för de första skolåren i de vägledande principer för kommunernas resursfördelning till skolor. Förstärkt tilldelning bör ske de första skolåren för skolor med hög andel elever med större utmaningar, baserade på socioekonomiskt betingade förutsättningar.

• Mer nyanserat skolindex

Mellan skolor inom kommunerna finns segregering på fler sätt än det finns mellan kommuner.[1] Detta gäller särskilt de större kommunerna. Därför bör prövas om större träffsäkerhet på skolnivå kan erhållas med fler eller delvis andra variabler. Utbildningsbakgrund bör t.ex. nyanseras genom att den stora och växande grupp elever vars föräldrar har eftergymnasial utbildning (58%) delas upp i fler nivåer. Det bör ge en träffsäkrare modell för många kommuner utan att träffsäkerheten försämras för övriga. Variabler som efter prövning utlämnats i föreslagen kommunmodell bör alltså åter prövas med hänsyn till att träffsäkerhet på skolnivå kan kräva fler eller andra variabler. Förutom bostadsområdets socioekonomiska status bör undersökas om faktorn stad/landsbygd tillför ökad träffsäkerhet. Det är också relevant att pröva faktorn skolans socioekonomiska status. Stockholm och Malmö är exempel på kommuner som har med denna faktor i sina fördelningsmodeller eftersom det höjer träffsäkerheten.  

• Större omfördelning

Variationen i fördelningen på skolnivå bör göras större än på kommunnivå, då det finns flera sorteringsmekanismer på denna nivå. Mer självgående elever samlas på vissa skolor och mer stödbehövande elever samlas på andra skolor.[2] Denna tendens, att lika söker lika, har sannolikt förstärkts ytterligare sedan Skolverkets påtalade detta 2009. Skolkoncernerna expanderar kraftigt sedan några år, vilket ökar konkurrensen om elever. Obligatoriskt skolval spär sannolikt på effekten ytterligare.

• Nyanlända

En del kommuner har en separat ersättning för variabeln nyanländ. Det bör övervägas om kommunerna även ska erbjudas beräkningsmodell för dylik ersättning.

• Uppföljning

I vilken mån skolorna ges ekonomiska förutsättningar att skapa en skola av hög kvalitet bör följas upp av en nationell myndighet. Denna uppföljning kan inte begränsas till den socioekonomiska ersättningen utan måste beakta effekten av hela den ersättning respektive skola får i relation till skolas övriga förutsättningar.

 

5.    Ta ett helhetsgrepp på resursstyrningen

Vi instämmer i kommissionens bedömning att systemet för skolans finansiering bör förändras i syfte att skapa en skola med hög kvalitet för alla elever.

Vi instämmer i kommissionens förslag att utreda miniminivå för undervisning och elevhälsa samt sektorsbidrag. Detta bör ske skyndsamt.

Vi anser dock att ett tydligare helhetsgrepp på resursstyrningen är nödvändig för att skapa en finansiering som ger bättre förutsättningar för en skola med hög kvalitet för alla elever. Lagstiftning måste ändras så att den inte längre tvingar kommunerna att missgynna sina egna skolor och överkompensera de fristående skolorna.

 

Kommunerna måste tillåtas avsätta medel, utan kompensation till fristående huvudmän

1. för sitt utbudsansvar
2. för sin överrepresentation av mer stödbehövande elever
3. för att inte behöva tillämpa skolpeng inom sin skolorganisation
4. för att säkra att alla skolor har en hög kvalitet

 

• Nuvarande lagstiftning hindrar kompensation för utbudsansvaret

En koncern kan välja utbudsnivå som säkrar fyllda klasser och fylld skola samt starta när de hittar en billig lokal. Kommunen ska däremot erbjuda alla plats, både år med stora elevkullar och år med små, och i alla delar av kommunen. Detta innebär att kommunerna har betydligt svårare att alltid ha fyllda klasser och fyllda skolor. Denna svårighet förstärks i takt med att skolkoncernerna expanderar och kommunens marknadsandel krymper. Kommunen har kvar helhetsansvaret men förlorar allt mer befogenheterna att planera skolorganisationen. Detta nämndes redan i proposition 1991/92:95 om valfrihet och fristående skolor. Varför man inte har tillämpat detta i följande lagstiftning kan inte nätverket se annat än som ett gynnande av privata skolföretags möjligheter att expandera på den skolmarknad som blev en följd av propositionen.

 

Svårigheterna att vara resurseffektiv leder till en försämrad och/eller en dyrare kommunal skola. Det leder till ytterligare expansion av de vinstsyftande skolornas marknadsandelar respektive ytterligare överkompensation av de vinstsyftande skolorna. Överkompensationen ökar ytterligare när kommunerna i nya bostadsområden bygger nya skollokaler vilket höjer den genomsnittliga lokalkostnaden och därmed även höjer ersättningen till de fristående skolorna.

• Nuvarande lagstiftning hindrar kompensation för skillnader i behov som ej fångas fullt ut av socioekonomisk resursfördelning.

Konkurrensen om eleverna skapar överrepresentation av elever med stödbehov i de bortvalda kommunala skolorna. Genom pedagogiska profiler och/eller genom en högre andel högstatuselever attraherar de flesta friskolor och en del kommunala skolor de mer självgående eleverna och stöter ifrån sig mer stödbehövande elever. Detta måste kommunerna kunna ta hänsyn till vid resursfördelning. Det handlar om en sortering av elever som inte kan fångas in av socioekonomisk statistik. Inom varje socioekonomisk grupp finns mer självgående elever och elever som har större svårigheter. Mer självgående elever har större tendens att välja bort närmaste skola till förmån för en skola som har högre status. På samma vis är det sannolikt att elever med egna svårigheter eller av olika omständigheter mer otrygga hemförhållanden tenderar att stanna på den skola där de har sina vänner och som är välbekant. Detta innebär att bortvalda skolor har elever med behov som inte fångas av en socioekonomisk modell och valda skolor har en högre andel mer självgående elever. Därför behöver kommunala skolor som väljs bort av elever i dess naturliga upptagningsområde kunna ges högre ersättning. På samma vis behöver fristående skolor och tillvalda kommunala skolor kunna ges en lägre ersättning. Kommunerna måste få befogenhet att göra bedömningar av hur hänsyn ska tas till denna omständighet vid kommunernas resursfördelning. Detta är en förutsättning för att skapa likvärdiga förutsättningar.

• Nuvarande lagstiftning bäddar för att kommunerna tillämpar skolpeng som princip för resursfördelningen inom sin egen skolorganisation och därmed motverkar en kompensatorisk resursfördelning riktad till bortvalda skolor och kan på sikt leda till nedläggning av skolor.

Det fria skolvalet i kombination med att det är tillåtet med vinstsyftande skolor som drivs att öka sina marknadsandelar har skapat en allt hårdare konkurrens om den skolpeng som följer med varje elev. Det pressar kommunerna att tillämpa skolpeng även för sina egna skolor. Konkurrensen skapar förlorarskolor och en negativ spiral skapas för dessa skolor när individuell elevpeng tillämpas som princip för resursfördelningen. Med färre elever går dessa skolor miste om skolpengen, samtidigt som kostnader kvarstår när klasserna inte kan fyllas. De får också ofta en mer krävande elevsammansättning, samtidigt som den minskade tilldelningen tvingar skolan att dra ner på stödresurserna. Skolor med lägre betygsresultat och skolor med en hög andel synliga minoriteter, liksom skolor på landsbygden och i förorter är de skolor som tenderar att väljas bort och bli förlorarskolor. För att förhindra att förlorarskolor läggs ner kan inte skolpeng tillämpas för dessa skolor. För att säkra en skola av hög kvalitet i alla delar av en kommun måste kommunen ha resurser att kompensera förlorarskolorna rejält så att de har en reell möjlighet att vända trenden och attrahera fler elever och mer självgående elever. Dessa resurser kan inte tas från övriga kommunala skolor utan finansiering av insatserna måste säkerställas med hjälp av särskilt avsatta resurser. Ett förtydligande bör införas i skollagen om att individuell elevpeng inte måste tillämpas vid kommunernas resursfördelning till de egna skolorna.

 

6.    Anpassa regleringen av bidrag till fristående huvudmäns momskostnader

Vi anser att momskompensationen i bidraget till fristående huvudmän ska sänkas till en nivå som högst motsvarar deras faktiska kostnader.[3]

 

7.    Investera för skolan som mötesplats

Vi anser att skolan, utöver det föreslagna bidraget, temporärt ska tillföras en ytterligare statlig resursförstärkning.

 

De senaste årtiondena har inneburit en ökad uppdelning av elever med olika bakgrund på olika skolor och en försämrad likvärdighet. För att vända utvecklingen och göra skolan till en mötesplats för elever med olika bakgrunds och livserfarenheter , en skola av hög kvalitet för alla elever behöver omfattande resurser temporärt tillföras ett antal skolor med sviktande kvalitet. Med hög kvalitet på alla skolor minskar motiven att välja bort skolor och det blir möjligt att göra skolan till en mötesplats. Därför behöver statliga medel tillföras som en nödvändig investering för att upprätthålla ett demokratiskt samhälle med förståelse mellan grupper och att alla elever får en god grund för vidare studier och arbetsliv.

C.  Resursfördelningsmodell för huvudmän, bilaga 5

1.    Utveckla presentationen av modellen

Vi instämmer i huvudsak i kommissionens förslag att tillämpa  den modell för socioekonomisk resursfördelning som SCB tagit fram.

Dock anser vi , utöver vad vi anfört om utveckling av modellen, att presentationen av modellen vid implementeringen behöver anpassas med hänsyn till dess attitydpåverkan och för att den ska få hög legitimitet.

 

En korrekt, trovärdig och klargörande beskrivning av modellen är en förutsättning för att skapa legitimitet för resursfördelningen mellan kommuner och legitimitet för eventuell tillämpning av indexet inom kommunen. Legitimiteten har betydelse för att modellen ska kunna behållas en längre tid och bidra till stabila förutsättningar.

 

Det är bra att det finns en gedigen beskrivning av hur modellen tagits fram och hur den slutligen utformats. Dock bör denna beskrivning utvecklas med hänsyn till dess betydelse för legitimiteten. Dessutom har beskrivningen betydelse för hur orsakerna till skillnader i skolresultat förstås och påverkar därmed attityder, förväntningar och beteenden hos allmänhet, verksamma i skolan och elever.

 

De statistiska beräkningarna säger enbart något om samband/korrelation mellan elevernas resultat och bakgrundsfaktorer. De säger inget säkert om kausaliteten, om bakgrundsfaktorerna är förklaringen till skillnaderna eller om det finns andra bakomliggande faktorer som är de egentliga orsakerna till skillnaderna. Att beskriva något som påverkan, när det enda som belagts är ett samband, vilseleder i förståelsen av orsakerna till skillnader mellan elevgrupper och minskar samtidigt trovärdigheten för indexet. 

 

Det leder också fel att kalla vissa elever "svaga". Det handlar snarare om elevgrupper med mer  ogynnsamma förutsättningar. Benämning är negativ mot en elevgrupp och bäddar samtidigt för sänkta förväntningar hos såväl lärare som elever, vilket vi vet har betydelse för skolframgång. Det kan också bidra till en omotiverad vilja att välja bort skolor med vissa elevgrupper.

 

 

Nätverket för en likvärdig skola

Kontaktpersoner:

Boel Vallgårda                                                               Bo Karlsson

[email protected]                                             [email protected]

 

 

 

[1] Skolverket 2009, Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? Kunskapsöversikt om betydelsen av olika faktorer.

 

[2] Skolverket, 2009, ”Skolverket menar, i likhet med andra forskare, att det även kan ha skett en ökning av den osynliga segregationen inom grupperna, som innebär att mer studiemotiverade elever inom varje grupp söker sig till skolor där en hög andel av eleverna har svenska föräldrar med hög utbildningsbakgrund.”

[3] Enligt av Uppsala Kommuns kommunrevisions beställda rapport ”Granskning av affärsmässigheten vid momskompensation av privata utförare”, 2007, framgår att momsavdraget 2006 för den kommunala förskolan var 1,6 procent, grundskolan 1,9 procent och gymnasieskolan 2,8 procent av den totat omslutningen.