Remissvar 2

YTTRANDE 2

2017-08-21

Utbildningsdepartementet

103 33 Stockholm

Betänkandet SOU 2017:35 Samling för skolan - Nationell strategi för kunskap och likvärdighet (dnr U2017/1967/S) exklusive avsnitt 8.2

Innehåll

Sammanfattning........................................................................................................................ 2

Kapitel 10 Aktivt skolval och minskad skolsegregation............................................................. 4

10.6.1 Allsidig social sammansättning.................................................................................. 4

10.6.2 Aktivt skolval................................................................................................................ 5

10.6.3 Förändrade regler för placering vid skolenheter med kommunal huvudman............ 5

10.6.4 Förändrade regler för mottagande vid skolenhet med enskild huvudman................ 6

10.7 Gemensam antagning.................................................................................................... 6

Kapitel 11 Läroplansutveckling och utvärderingssystem........................................................... 7

11.3 Ett sammanhållet uppföljnings- och utvärderingssystem............................................. 7

Kapitel 14 Konsekvensanalys...................................................................................................... 8

14.5 Samhällsekonomiska konsekvenser............................................................................... 8

14.6 Ekonomiska konsekvenser för staten............................................................................. 9

14.10.2 Ekonomiska konsekvenser för kommunerna............................................................. 9

14.11 Konsekvenser för enskilda huvudmän........................................................................ 10

14.14 Konsekvenser för elever............................................................................................. 10

14.14.1 Barnrättsperspektivet.............................................................................................. 11

14.14.2 Konsekvenser för elever med funktionsnedsättning............................................... 11

14.14.3 Konsekvenser för möjligheter att nå de integrationspolitiska målen.................... 11

Nätverkets uppfattning om nödvändiga insatser för en likvärdig skola, vilka helt eller delvis saknas i betänkandet 12

Nätverkets syn på skolval......................................................................................................... 13

Sammanfattning

Nätverket för en likvärdig skola behandlar i sitt andra remissvar betänkandets kapitel 10 Aktivt skolval och skolsegregation, kapitel 11 Läroplansutveckling och utvärderingssystem samt kapitel 14 Konsekvensanalys.

Nätverket för likvärdig skola instämmer i att skolsegregationen ska minska och att huvudmannen och rektor aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning. Vi instämmer i att det är en förutsättning för en likvärdig skola.

Nätverket för likvärdig skola anser dock att det krävs omfattande förändringar i det regelverk staten satt upp för huvudmännen för att en likvärdig skola ska bli möjlig, skolsegregationen faktiskt ska minska och att skolorna i Sverige ska präglas av allsidig social sammansättning. Om inte kraftfulla åtgärder vidtas kommer den offentliga skolan att få allt ogynnsammare organisatoriska, ekonomiska och elevmässiga förutsättningar samt skolornas elevsammansättning bli alltmer ensidig. Nätverket för en likvärdig skola anser att en huvudsakligen offentligt driven skola är mest ändamålsenlig för att skapa en skola som är likvärdig, som har en allsidig elevsammansättning och som är resurseffektiv. Elevpengsystemet, etableringsrätten för fristående skolor, möjligheten av bedriva skola i vinstsyfte samt relativt oreglerat skolval är fyra regelverk som behöver ändras.

Resurserna måste styras mer till den offentligt drivna skolan, ty endast där kan helhetsansvaret tas. Staten måste ge kommunerna bättre förutsättningar för att ta detta ansvar. Skolpengssystemet innebär överkompensation till de enskilt drivna skolorna och måste avskaffas i sin nuvarande form.

I vårt första remissvar avseende avsnitt 8.2 svarar nätverket bl.a.

att kommunerna utifrån sitt befolknings- och skolpliktsansvar för samtliga elever ska ges tydligare mandat att styra resurser i syfte att skapa en skola med hög kvalitet för alla elever i kommunen

att momskompensation i bidragen till fristående huvudmän ska sänkas till en nivå som inte överkompenserar dessa

att skolan tillförs temporärara statliga medel för att skolan ska kunna vara en mötesplats och likvärdig

Ge den offentliga huvudmannen reella möjligheter att skapa en allsidig elevsammansättning och en resurseffektiv organisation genom att stoppa nyetablering av vinstsyftande skolor och restriktioner för etableringar av övriga enskilt drivna skolor som har en segregerande effekt.
Skolor som drivs i vinstsyfte bör omvandlas till icke vinstdrivande stiftelser eller liknande eller tas över av offentlig huvudman.
Varje grundskoleelev ska erbjudas en skolplats i sin närhet. Utforma samtidigt det frivilliga skolvalet så att det främjar en allsidig elevsammansättning, bland annat genom att urvalet till valda översökta skolor görs utifrån vilka elever som bäst bidrar till en allsidig elevsammansättning.

Kapitel 10 Aktivt skolval och minskad skolsegregation

10.6.1 Allsidig social sammansättning

Vi instämmer i förslaget att huvudmannen aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning.

Vi anser dock att den kommunala huvudmannen måste ges befogenheter att forma skolorganisationen för att kunna bidra till en mer allsidigt social sammansättning. Starka begränsningar av utbudet av fristående skolor behöver därför införas.

Skolmarknadssystemet undergräver möjligheterna för kommuner att skapa mer allsidig social sammansättning. När kommuner vidtar åtgärder för att åstadkomma detta väljer fler elever med mer gynnsamma studieförutsättningar istället fristående skolor, vilket är tydligt i till exempel Nyköping. Dessutom förekommer att enskilda skolor etableras just för att möta föräldrars rädsla för/motvilja mot en förändring till en mer allsidig elevsammansättning, vilket till exempel skett i Flen.

Dessutom sker den avgörande, ej bostadsrelaterade, sorteringen av elever med olika socioekonomisk bakgrund just mellan offentliga och enskilda huvudmän. Vissa enskilda huvudmän attraherar högutbildades barn eller barn med svensk bakgrund[1] eller mer självgående elever, medan andra skolor attraherar en viss religiös inriktning.

Den viktigaste åtgärden för att minska sorteringen av elever är att avveckla det regelverk som lett till en marknadsstyrning av skolan: det individuella skolpengssystemet, skolval med otillräcklig reglering, långtgående etableringsfrihet av friskolor och att vinstsyftande skolor är tillåtna. Med befintlig lagstiftning är det inte kommunerna utan staten som har det avgörande ansvaret för att möjliggöra en allsidig elevsammansättning. Det är riksdagen som beslutar om vilka regler som ska styra huvudmännen.

Skolkommissionen framhåller som en viktig utgångspunkt för sitt arbete att ”förändra faktorer som motverkar detta övergripande syfte”[2] (stärka likvärdigheten). Att förändra lagstiftningen är därför högst relevant utifrån kommissionens syfte.

Kommissionens ambition är tydlig: ”Det kommissionen vill åstadkomma är att statens styrning ska gälla de områden och ha den kraften som ger de bästa förutsättningarna för skolhuvudmän och skolor att skapa hög kvalitet i undervisningen och en likvärdig utbildning.”[3] Författningsregleringen är en väsentlig del av statens styrning och måste givetvis utformas så att den understödjer eftersträvat resultat.

10.6.2 Aktivt skolval

Vi motsätter oss förslaget om obligatoriskt skolval[4].

Som framgår av kommissionens egen forskningsgenomgång tenderar skolval att leda till ökad sortering. Forskning visar att skolval i Sverige har en sorterande effekt.[5] Lika söker lika. Efter närhet är det vilka elever som går på en skola som har störst betydelse för val av skola. Att skolans elevsammansättning har stor betydelse för val av skola har följdriktigt lett till ökad segregation när skolval gjorts obligatorisk [6].

Syftet med att införa obligatoriskt skolval är, enligt Skolkommissionen, att minska segregationen. Obligatoriskt skolval är en kontraproduktiv åtgärd, då den tvärtom ökar segregationen.

10.6.3 Förändrade regler för placering vid skolenheter med kommunal huvudman

Vi instämmer i förslaget att kommunerna ska ges rätt att frångå närhetsprincipen från årskurs 7.

Vi anser dock att en förutsättning för att denna möjlighet ska ge avsedd verkan, att minska segregationen, krävs att vinstsyftande skolor inte ges möjlighet att expandera. I annat fall är risken påtaglig att segregationen ökar genom att elever med svensk bakgrund väljer bort den skola som avsågs få en mer blandad elevsammansättning. Effekten blir också att den kommunala skolans kvalitet undergrävs genom att den förlorar resurser som följd av elevflykten.

10.6.4 Förändrade regler för mottagande vid skolenhet med enskild huvudman

Vi instämmer i förslaget att kötid inte längre ska kunna användas som urvalskriterium vid fler sökande än platser vid en enskilt driven skola samt att lottning kan vara en alternativ urvalsmetod.

Vi anser dock att möjligheten att öka blandningen på skolor vid fler sökande än platser på en skolenhet kan användas effektivare. Urvalskriteriet bör vara att de elever som bäst bidrar till en blandad elevsammansättning ska ges företräde.[7] Som kriterier för urval kan användas de variabler som används i kommissionens föreslag på socioekonomisk resursfördelning. Det vill säga de elever som bäst bidrar till att skolans socioekonomiska index närmar sig snittet i kommunen, index 100, är de elever som ska erbjudas plats. Exakt hur ett kvoteringssystem ska utformas bör utredas närmare.

10.7 Gemensam antagning

Vi instämmer i förslaget att ta fram ett system för gemensam antagning av elever till förskoleklass och grundskola med kommunal respektive enskild huvudman.

Det är en förutsättning för ett rättssäkert antagningssystem och för möjligheten att systematiskt låta val av skola bidra till en allsidig sammansättning av elever.

Kapitel 11 Läroplansutveckling och utvärderingssystem

11.3 Ett sammanhållet uppföljnings- och utvärderingssystem

Vi instämmer i behovet av ett bättre uppföljningssystem. Det är orimligt att Sverige inte har ett nationellt uppföljningssystem som täcker fler ämnen än dagens deltagande i internationella mätningar inom vissa ämnen.

Vi anser dock att kommissionen har fel utgångspunkt när de skriver att man för ett informerat skolval behöver tillgång till så kallade value-added-mått.

Nätverket vill betona att resultatdata, däribland value-added-data, från skolor i första hand ska användas på myndighets- och huvudmannanivå för att säkerställa att alla barn på alla skolor får den likvärdiga skolgång som de enligt Skollagen ska erhålla. Det vill säga: data om skolors resultat ska i första hand användas för resurs och insatsallokering. Kommissionens uttalande förflyttar ansvaret för skolors resultat till marknadskrafter och vårdnadshavare på ett sätt som kraftigt motverkar kommissionens annars uttryckta ambition om förtydligat ansvarstagande i skolsystemet.

Kapitel 14 Konsekvensanalys.

14.5 Samhällsekonomiska konsekvenser

Nätverket för en likvärdig skola anser att Skolkommissionen underskattar de samhällsekonomiska kostnaderna genom att inte ta i beaktande de kostnader som följer av elevsortering och bristande likvärdighet. Kommissionens förslag är inte tillräckligt långtgående för att bromsa utvecklingen mot en allt mer marknadsstyrd och olikvärdig skola. Tvärtom finns risk för att utvecklingen främjas av förslaget om införande av obligatoriskt skolval.

Marknadsstyrningen ger en sorterad skola då lika söker lika. Marknadsstyrningen leder obönhörligen till en mer ojämlik skola. Marknadsstyrningen skapar förlorarskolor med minskade intäkter kombinerat med ökad koncentration av elever med större behov. En ojämlik och sorterad skola undergräver tilliten mellan människor och försvårar en social rörlighet. En starkt sorterad skola är mycket svår att göra likvärdig och skolans kompensatoriska insats förbyts till sin motsats. De elever som har de största utmaningarna får många gånger gå i den skola som ges de sämsta förutsättningarna. Detta bidrar till social utslagning med efterföljande omfattande samhällskostnader. En stor grupp elever når inte den framgång i skolan som gör att de kan få fäste på arbetsmarknaden. Detta leder till en lägre sysselsättningsgrad som i sin tur försvårar möjligheterna att finansiera välfärden. Det leder även till ökad ohälsa. 30 procent av eleverna som börjar gymnasiet lyckas inte ta gymnasieexamen.[8]

Förlorarskolorna är ofta belägna i socialt utsatta områden. Det försvårar möjligheten att vända utvecklingen i dessa områden, med mänskliga och samhällsekonomiska kostnader som följd.

Konkurrensen om elever leder till att såväl enskilda som offentliga skolor avsätter omfattande resurser för marknadsföring. Skolorna har ett starkt incitament att lägga resurser på marknadsföring. Marginalkostnaderna tenderar att vara betydligt lägre än ersättningen per elev.

Genom att allt fler skolor får allt mer ensidig elevsammansättning får allt färre barn kontakt med barn från andra samhällsgrupper än sin egen under uppväxten. Detta undergräver på sikt den sociala sammanhållningen och tilliten i samhället. Det ger ett sämre fungerande samhälle ur flera aspekter och medför samhällsekonomiska kostnader.

14.6 Ekonomiska konsekvenser för staten

Att behålla den lagreglering som undergräver likvärdigheten får stora ekonomiska konsekvenser. Skolframgång är en skyddsfaktor mot kriminalitet och en framgångsfaktor för att få fäste på arbetsmarknaden samt för hälsa och välbefinnande. Kriminalitet, ohälsa och arbetslöshet skapar kostnader för staten. En olikvärdig skola förmår inte att klara det kompensatoriska uppdraget och leder till att ett stort antal elever misslyckas. För att klara det kompensatoriska uppdraget måste skolan göras mer likvärdig.

Statens momskompensation till de enskilda huvudmännen är sex procent trots att skolornas momskostnader är under tre procent.

14.10.2 Ekonomiska konsekvenser för kommunerna

I en marknadsstyrd skola undergrävs kommunens möjligheter att skapa en optimal skolorganisation med fyllda klasser och fyllda skolor. Kommunernas bristande befogenheter försvårar en långsiktig planering av skolutbudet i kommunen och leder till akuta och dyrare lösningar. De bristande befogenheterna relativt kommunens ansvar innebär en onödigt kostsam skolverksamhet.

Den lagstyrda överkompensationen av vinstsyftande skolor innebär en ekonomisk belastning för kommunerna. Kommunen måste ersätta enskilda huvudmän med genomsnittlig kostnad för elev i kommunal skola, trots att enskilda huvudmän saknar den kommunala huvudmannens helhetsansvar. Se nätverkets föregående remissvar!

I en marknadsstyrd skola undergrävs likvärdigheten vilket gör att färre elever klarar skolan. 14 procent[9] av eleverna i grundskolan uppnår inte behörighet till nationellt program. Dessa elever behöver extra år i gymnasieskolan på introduktionsprogrammet till en kostnad av över 100 tkr per elev och år. Risken är mycket hög att eleverna ändock inte fullföljer gymnasieskolan med gymnasieexamen. För samtliga elever som börjar i gymnasiet är det 30 procent som inte lyckas uppnå detta.[10] Risken är stor att de varken studerar vidare eller får arbete. Kommunens uppföljningsansvar för dessa unga under 20 år kostar i insatser och försörjningsstöd. Bidragsberoendet riskerar även att permanentas för många av de som ej givits framgång i skolan. 131 500 unga mellan 15-29 år varken arbetar eller studerar.[11]

14.11 Konsekvenser för enskilda huvudmän

Eftersom Skolkommissionens förslag inte berör överkompensationen av de enskilda huvudmännen innebär förslaget en fortsatt mycket gynnsam situation för dessa. Se nätverkets föregående remissvar!

14.14 Konsekvenser för elever

Trots ökade möjligheter till ekonomisk resursallokering kommer den allt starkare marknadsstyrningen med konkurrens om elevpeng, om mer självgående elever och om behöriga lärare att undergräva förutsättningarna för en god lärmiljö och en mer likvärdig skola. För många av de mest behövande eleverna innebär detta att de inte ges tillräckliga förutsättningar att lyckas med sin skolgång.

En sorterad skola innebär att elever går miste om möten med ungdomar med andra livsvillkor och erfarenheter. En ensidigt sammansatt elevgrupp riskerar att ge en mer ofri situation för många elever.[12] Elever som går mot strömmen och väljer en skola med en elevgrupp som huvudsakligen har en gemensam och samtidigt annan bakgrund än eleven själv riskerar att känna sig annorlunda och tenderar att inte må psykiskt väl. Skolval innebär att elever i högre grad går i en annan skola än den närmaste skolan. Det leder till att fler elever får använda mer av sina vardagar till resor till och från skolan och ges därmed mindre tid för läxläsning, fritidsintressen och återhämtning.

En marknadsstyrd skola de första skolåren innebär att fler barn inte går i en skola i sin närhet. Det försvårar för barnet att på egen hand ta sig till skolan och att själv kunna bestämma när det ska gå hem från fritids. Barnets lekkamrater finns inte i samma utsträckning tillgängliga för barnet självt. Barnets rådighet över sin tillvaro begränsas.

14.14.1 Barnrättsperspektivet

Att sätta vinstsyftande skolbolags intressen före barnens rätt till en likvärdig skola är inte i enlighet med barnens bästa (artikel 3). Undervisningen bör förbereda barnet för livet, utveckla respekt för mänskliga rättigheter och fostra i en anda av förståelse, fred, tolerans och vänskap mellan folken. (artikel 29) Detta motverkas av en sorterad skola.

14.14.2 Konsekvenser för elever med funktionsnedsättning

Ett ersättningssystem som gynnar de skolor vars elever har minst behov av stöd, gynnar inte elever med funktionsnedsättning. Även om det ges särskild ersättning för elever med extraordinära behov av särskilt stöd.

14.14.3 Konsekvenser för möjligheter att nå de integrationspolitiska målen

En marknadsstyrd skola motverkar de integrationspolitiska målen, genom att vara sorterad och genom att de skolor som ges sämst förutsättningar att fungera väl ligger i områden där föräldrarna inte tagit sig in i eller släppts in i det svenska samhället. Just de barn som har minst integrerade föräldrar riskerar att erbjudas de sämsta förutsättningarna i skolan.

Elever med andra modersmål än svenska är betjänta av att ha många klasskamrater med svenska som modersmål för att tillägna sig det svenska språket. De är också betjänta av att få vänner och bekanta med svensk bakgrund. Skolan kan också innebära kontakt mellan föräldrar med svensk och utländsk bakgrund. En välfungerande skola med elever som har olika bakgrund ger breda erfarenheter av mångfald och främjar förståelse och tolerans. Det motverkar samtidigt integrationshämmande stereotypa uppfattningar av personer med annan bakgrund än den egna. Även dessa effekter gäller både elever och föräldrar.

Nätverkets uppfattning om nödvändiga insatser för en likvärdig skola, vilka helt eller delvis saknas i betänkandet

Marknadsstyrningen av skolan måste avvecklas. Detta kan ske succesivt genom att ett antal åtgärder.

Förändra den lagstiftning som tvingar kommunerna till omfattande överkompensation till skolkoncernerna. (Se vårt tidigare remissvar) Ideellt drivna enskilda skolor som inte har skolkoncernernas fördelar och som inte är segregerade bör säkras villkor utifrån sina förutsättningar.
Inför kraftfulla ekonomiska incitament att skapa skolor med blandad elevsammansättning.
Tillför ekonomiska resurser och laglig möjlighet att satsa kraftfullt på alla offentliga skolor som tenderar att väljas bort så att dessa kan vara välfungerande och attraktiva.
Reglera skolvalet så att en blandad elevgrupp främjas.
Sätt stopp för vinstsyftande skolor.
Skapa restriktioner för etablering av enskilt drivna skolor som riskerar att leda till segregation.
Låt de vinstsyftande skolorna omvandlas till ideellt eller offentligt drivna skolor.

Nätverkets syn på skolval

Skolval bör handla om att ge möjlighet att pröva en annan skola än den anvisade om eleven inte får komma till sin rätt, inte främst om att välja bort en skola. Därför måste de offentligt drivna skolorna ges reella förutsättningar att vara bra och attraktiva. Det innebär också ett ansvar för de offentligt drivna skolorna att utvecklas och kvalitetssäkras så att alla elever får komma till sin rätt i skolan.

Möjligheten att starta en skola med enskild huvudman ska begränsas till att kunna förverkliga en pedagogisk idé som inte givits utrymme i den offentliga skolorganisationen. Den övergripande intentionen bör dock vara att lära av goda exempel och ge utrymme för olika lösningar inom den offentliga verksamheten.

Kommunerna ska ges förutsättningar för och skyldighet att klara sitt uppdrag att erbjuda alla elever en skolplats, att arbeta strategiskt mot segregation och använda sina resurser effektivt.

Bristande likvärdighet driver på önskan att välja skola och val av skola driver på bristande likvärdighet. Alltså, att minska olikvärdigheten är ett medel att minska ett sorterande skolval förutom det självklara egenvärdet med en likvärdig skola.

Nätverket för en likvärdig skola

Kontaktpersoner:

Boel Vallgårda Bo Karlsson

[email protected] [email protected]

[1] Omfattande forskning genomförd av kulturgeografiska institutionen vid Stockholms Universitet under ledning av Bo Malmberg visar att ett avgörande motiv vid en stor del av valen till en annan skola än den närmaste är att svenska familjer väljer bort synliga minoriteter. Detta är också väl känt från internationell forskning. Det är anmärkningsvärt att denna forskning förbisetts i Skolkommissionens betänkande samtidigt som kommissionen refererar till en rapport framtagen av lobbyorganisationen Svenskt Näringsliv, som just företräder skolmarknadsintresset.

[2] Kommissionens betänkande sidan 83.

[3] Kommissionens betänkande sidan 103.

[4] Nätverket menar att ”obligatoriskt skolval” är en mer rättvisande beteckning på kommissionens förslag. Förslaget innebär att det inte längre ska vara frivilligt att välja skola. Principen blir att alla får i uppgift att välja, innan någon får en skolplats. 2011, elever som fem år efter skolstart inte uppnått gymnasieexament alla ska välja, eftersom ingen atio 2011, elever som fem år efter skolstart inte uppnått gymnasieexament alla ska välja, eftersom ingen atio

[5] Malmberg, Andersson, Bergsten, 2013, Det fria skolvalet ökar klyftor mellan skolor: Den svenska skolans nya geografi, Anna Ambroses avhandling 2016, Att navigera på en skolmarknad: en studie av valfrihetens geografi i tre skolor, med flera forskningsstudier av hur skolval fungerar i Sverige.

[6] Kessel, Olme, 2016, Obligatoriskt skolval: Föräldrars motiv vid val av skola, och vad det innebär vid obligatoriskt skolval.

[7] Varianter av sådant kontrollerat skolval finns i t.ex. Nederländerna och Belgien.

[8] Andel som slutfört nationella program inom 5 år med examen, startår 2011, i Redovisning av uppdrag om uppföljning av gymnasieskolan 2017 Dnr 2016:01706 sidan 18

[9] Resultat av slutbetyg för elever som avslutat årskurs 9 läsåren 2011/12- 2015/16, Skolverket.

[10] Andel som slutfört nationella program inom 5 år med examen, startår 2011, i Redovisning av uppdrag om uppföljning av gymnasieskolan 2017 Dnr 2016:01706 sidan 18.

[11] SOU 2017:9 Det handlar om oss – unga som varken arbetar eller studerar

[12] I Nyköping där en gemensam högstadieskola skapats vittnar lärare om en mer stimulerande gruppdynamik i de väl blandade klasserna. Elever vittnar om större frihet att vara sig själva och slippa pressen att vara lika andra från den egna gruppen